<지자체 갈등 원인과 대안>
① 지역 갈등 왜 폭등하나?
② 최종합의까지 5년, 시간낭비 아니었다
③ 갈등 해결 제도적 장치를 찾아서
④ 하남시와 시화호가 남긴 교훈

지방자치단체 관련 갈등이 증가하고 있다. 갈등이 증가하는 만큼 성격도 다양해졌다. 심지어 갈등 사안을 놓고 지역주민도 찬반양론으로 나뉘어 장기간 대립하면서 공동체가 분열하는 현상까지 나타나고 있다. 양산지역에서도 동면 사송·내송 택지개발, 상북 골프장 건립사업, 신도시 송전탑·소각장 이전 논란 등이 지역사회의 혼란을 가중시키고 있으며, 종합장사시설, 공공축산폐수시설 유치 등과 관련한 지역 내 갈등으로 사업자체가 난항에 빠지는 사례가 속출하고 있다.

이에 본지는 지역신문발전위원회의 주관 아래 ‘지역 갈등 원인진단과 대안마련’이라는 주제의 공동기획취재에 참여, 국내외 갈등 현장을 방문하고 모범적인 해결사례를 집중 탐구해 보았다. 그 첫 번째 시간으로 지역갈등이란 무엇이고 양산지역 갈등유형과 성격을 통해 지역갈등이 폭등하고 있는 원인을 분석해 본다.

 

개발, 유치, 설립… 이런 단어 뒤에는 여지없이 ‘갈등’이라는 꼬리표가 달리고 있다. 특히  지방자치제 시행 이후 지역 내 갈등이 폭등해 이제는 사회갈등이라는 개념을 넘어 지역갈등, 지자체갈등이라는 새로운 갈등 범주가 생겨나고 있을 정도다.

그도 그럴것이 지자체는 지역발전이라는 목표를 달성하기 위해 다양한 정책을 경쟁적으로 추진하고 있다. 양산지역 역시 끊임없는 개발욕구 속에 주택단지, 도로 등 국책사업과 신도시 조성, 대형시설 유치 등의 사업을 진행해 오면서 중앙정부나 타 지자체와, 혹은 지역주민과 복잡한 이해관계 속에서 갈등구조를 형성해 왔다. 이 중 지역주민과의 갈등이 가장 빈번하게 발생되고 있다.

지자체-주민 간 갈등 폭등

최근 양산지역에서 발생하고 있는 지자체와 주민 간 갈등은 사실관계 갈등과 구조적인 갈등이 주류를 이룬다.

우선 사실관계 갈등은 주로 사업을 추진하는 측에서 제시하는 정보의 해석과 관련한 갈등이다.

최근 축산폐수 공공처리시설 설립과 관련해 양산시와 상북면 주민들이 대립각을 세우고 있는 상황이 이에 해당한다. 상북면 주민들은 공해, 악취, 식수오염 등이 발생할 것을 우려하는 반면, 이를 추진하는 양산시는 설치하는 시설이 최신 시설이기 때문에 그런 염려는 할 필요가 없다고 주장한다. 사실관계 조사가 분명 필요한 상황이지만 결과가 나왔을 경우에도 그 해석을 둘러싸고 갈등이 발생한다.

구조적 갈등은 제도화 된 법, 권한, 관행, 관습, 절차 등에 의해 발생하는 갈등으로 최근 사업을 추진하기 위해 필요한 절차인 주민설명회가 형식적으로 진행되고 있다는 지적이 야기되면서 발생빈도가 높아지고 있다.

또 의사소통 부재에서 오는 관계갈등과 환경과 개발 등 가치판단의 차이에서 오는 갈등, 그리고 가장 일반적인 피해보상과 관련된 이해갈등이 일어나고 있다.
하지만 보다 더 중요한 사실은 최근 지역갈등이 한가지 범주에만 속하지 않는다는 것이다.

환경보전에서 피해보상까지

예전에는 단순한 피해보상에 대한 요구가 주요 갈등 원인이었다면 지금은 그 원인이 훨씬 복잡해지고 있다.

피해보상과 같은 이해갈등과 동시에 환경과 생태 보전에 대한 주장을 담은 가치갈등 측면도 함께 제기되고 있다. 상북면 G골프장 건립을 둘러싼 지역주민들의 요구가 그랬듯이 식수오염 등 환경적 문제로 반대를 거듭했지만, 결국 양산시가 건립을 승인해 건설업체가 피해보상으로 반발을 무마하려 하자 보상규모에 따른 마을 간 갈등까지 야기되기도 했다.

또 힘의 우위에 있는 관공서가 지역주민을 무시하고 일방적으로 일을 처리하는 과정에 대해 주민들의 불만이 폭발하면서 사업집행에 대한 문제, 사업구성과 계획단계에 대한 문제 등 절차적 타당성과 적정성을 문제삼기 시작한 것이다. 대표적인 예가 동면 사송·내송 택지개발 논란으로, 동면 주민들은 주택공사가 주민의 동의없이 일방적으로 택지개발을 강행하려 한다고 강력히 반발해 왔다. 게다가 이같은 국책사업을 진행될 때 보여주는 양산시가 우유부단한 조정능력에 주민들은 실망감을 드러내며 갈등의 불을 지피기도 했다.

적극적인 갈등조정 능력 필요

이처럼 지역갈등이 복잡·다양해짐에 따라 지역사회는 심각한 딜레마에 빠지고 있다. 지자체는 주민들이 보상을 위해 반대를 위한 반대만을 하고 있다고 주장하고, 주민들은 지자체가 주민의견은 무시한 채 일방적으로 사업을 추진하고 있다고 몰아 세우고 있다.

‘닭이 먼저냐 달걀이 먼저냐’며 으르렁거리고 있는 동안 지역사업은 취소되거나 중단 또는 지연되면서 막대한 경제적 손실을 입을 뿐만 아니라 지역사회 공동체 파괴와 공공기관 신뢰 저하로까지 이어지고 있다.

이에 원활한 갈등 조정이 지역 경쟁력 확보의 필수요건으로 떠올랐다. 갈등으로 인한 비용을 최소화하고 지역발전에 필요한 원동력을 확보하기 위해 적극적인 갈등 조정이 필요한 때다.

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// 인터뷰 //  사회갈등연구소 박태순 소장

“구시대적 행정관행과 갈등조정 제어장치 부재가 원인”

“지역갈등이 폭증하는 원인은 경쟁 우선의 지역문화로 인해 단기간에 사업을 끝내려는 행정관행과 갈등을 제대로 관리하고 조정할 수 있는 제도적 장치의 부재 때문이다”

박태순 소장(44)은 우리 사회의 갈등현안을 분석하고 갈등해결과 합의형성 방법론을 연구·교육하는 사회갈등연구소를 책임지고 있다. 

박 소장은 “주요 이해 관계자를 배제하거나 주민의견 수렴 등 중요한 절차를 건너뛰는 절차적 문제 이외에 이해 관계자에 대한 일방적인 주장과 설명을 강요하는 의사소통 장애, 그리고 적당한 보상이 이뤄지지 않는 이해관계 불일치 등이 모두 갈등의 원인이다”고 설명했다.

이같은 지역갈등은 지역사회 발전에 상당한 악영향을 미치며 “부안 사태라고 불리우는 전주 부안 방폐장 유치 관련 지역갈등은 정말 깊은 상처와 분열, 혼란을 가져왔다. 국가인권위에서 부안 주민들을 상대로 정신적 피해조사를 실시한 결과 35%가 후유현상을 보였으며, 이는 5.18광주사태와 유사한 수치였다”고 말했다. 

하지만 박 소장은 지역 갈등이 부정적인 효과만 있는 것은 아니라고 말한다. 갈등을 어떻게 해결하느냐에 따라 갈등이 지역사회에 파괴적이고 분열적인 효과를 남길 수도 있고, 지역공동체를 더욱 생산적이고 건강하게 유지하고 발전시키는 계기가 될 수도 있다는 것.

박 소장은 “갈등이 발생하면 갈등 현안에 대해 많은 정보를 얻게 되고, 현안에 대해 깊이 논의하는 과정에서 지역사회에 대한 관심이 높아지게 된다”며 “이런 과정을 계기로 주민의 참여의식이 높아지고, 지역사회에 논의 구조가 형성되어 오히려 공동체에 대한 관심과 자긍심을 높이는 계기가 된다”고 강조했다.

 

※사회갈등연구소란?

한국사회의 공공영역에서 벌어지는 다극화되어있는 갈등을 연구하는 민간단체이다. 갈등에 대한 체계적인 연구와 이론정립, 사회적 합의형성 능력을 배양해 궁긍적으로 한국 민주주의 신장에 기여하고자하는 목적으로 지난 2006년 10월 창립했다.

연구소는 공공갈등 유형과 갈등해결 대한 이론에 대한 △교육 △연구용역 등 연구 업무를 주로 수행하고 있다. 또 연구결과물을 공유할 △출판 △전문가 포럼 등도 지속적으로 펼치고 있으며, 국제적 교류협력을 통한 갈등해소 방안 연구도 실시하고 있다.